土地征收中公共利益的法律界定問題研究.pdf

1、在剛剛結束的十屆全國人大五次會議上，國務院總理溫家寶作政府工作報告時強調，節(jié)約集約用地，不僅關系當前經濟社會發(fā)展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。堅決實行最嚴格的土地管理制度。堅決控制建設占地規(guī)模，加強耕地特別是基本農田保護，禁止擅自將農用地轉為建設用地。認真落實新修訂的禁止類和限制類項目用地的規(guī)定，特別要禁止別墅類房地產開發(fā)、高爾夫球場、黨政機關和國有企事業(yè)單位新建培訓中心等項目用地。

2、 土地問題是關系到國家穩(wěn)定發(fā)展的重大問題。近年來，隨著我國經濟建設的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化的不斷推進，出現(xiàn)了大量的征地行為。對于土地征收，世界各國普遍規(guī)定，必須以公共利益為目的。我國的憲法和法律同樣確認了要以公共利益為目的的土地征收制度。但在我國征地實踐中，有很大一部分并不符合公共利益目的，而是屬于征收權的濫用，究其主要原因是我國法律并未對土地征收中的公共利益進行明確的界定。 本文所關注的是，對土地征收中公共利益是否應該進行法律界

3、定?應該采用何種立法模式?由誰進行界定?相關的配套制度如何完善?針對這些問題，本文展開了詳細的分析和論述。 本文共分五個部分，包括前言和正文(四章)。 前言部分主要包含了四部分，即問題的引出，相關的文獻綜述，研究的方法及本文的思路和邏輯結構。 第一章主要分析對土地征收中公共利益進行法律界定的必要性和可行性。從國外學者對公共利益的內涵解釋入手，展開對我國土地征收中公共利益的法律界定的必要性、可行性和急迫性的分析。我

4、國對土地征收中公共利益進行法律界定的必要性主要體現(xiàn)在：通過法律對土地征收中的公共利益進行界定是法之價值的內在要求；公共利益在土地征收中占有重要的地位；防止權力濫用，因為政府往往具有濫用和泛化征地權的天然傾向；減少土地糾紛；保護耕地，促進土地資源的合理利用。我國對土地征收中公共利益進行法律界定的可行性主要體現(xiàn)在：公共利益自身的一些屬性決定對其進行界定可行，這些屬性包括相對客觀性和社會共享性；國外的界定實踐表明對公共利益的界定可行；我國的社

5、會和立法現(xiàn)狀決定對公共利益進行法律界定具有一定的可行性。另外，由于我國法律對公共利益界定不明確，致使在征地中產生了諸多的社會矛盾。因此，對我國來說，進行公共利益的法律界定具有現(xiàn)實的急迫性。 第二章比較幾個主要國家或地區(qū)對土地征收中公共利益法律界定的情況，并分析他們的異同點及其原因。各國(地區(qū))對土地征收中公共利益的法律界定的相同點有：對公共利益界定的目的都是為了限制征收權的行使；立法機關都是土地征收中公共利益的界定主體；對土地征

6、收中公共利益的確定都要經過法定的程序；對土地征收中的公共利益都可以適用司法審查。同時，每個國家因為各自不同的國情和法律文化背景，對公共利益的界定也有不同之處，主要有：各國(地區(qū))對土地征收中公共利益的界定有不同的立法模式；對土地征收中公共利益界定的標準各國(地區(qū))有不同的規(guī)定；對土地征收中公共利益界定的內容各國(地區(qū))都有不同的規(guī)定。對這些相同點和不同點及其背后原因的分析，目的是對我國的制度構建提供有益的借鑒。 第三章主要是分析

7、我國對土地征收中公共利益的法律界定存在的問題及其原因。盡管我國的憲法和法律中都規(guī)定了土地征收要以公共利益為目的，但是憲法和法律卻都沒有明確指出公共利益的具體含義和范圍。這一方面是因為我國當時土地管理法的出臺處于計劃經濟的背景下，以義務本位作為立法的指導思想，導致了對國家公權力強制性的強調和對公民私權利的忽視；另一方面是因為立法水平所限和公共利益內容的難確定性。同時，我國的法律制度中對公共利益的規(guī)定還存在一些矛盾的地方，這些矛盾問題要得到

8、解決就必須對土地征收中公共利益進行明確的界定。另外，我國對土地征收中公共利益的界定主體和程序的規(guī)定不完善。 第四章主要是分析我國對土地征收中公共利益應該怎樣進行法律界定的問題。通過上面三章的分析，可以看出，我國應該也必須對此作出界定。對公共利益的界定，首先，應該確定公共利益的概念和范圍。主要包括以下內容：(一)公共利益界定的立法模式的選擇。筆者認為，我國的立法模式不應該選擇美國為代表的概括式，也不應該選擇日本為代表的窮盡列舉式，

9、而應該選擇類似我國臺灣地區(qū)的非窮盡列舉式較為符合我國的國情。(二)確定公共利益的基本特征。主要包括公益性、合理現(xiàn)實性及正當程序性。因此，對土地征收中的公共利益可以概括為：具有公共性可以通過正當程序實現(xiàn)的利益。(三)公共利益的立法建議。筆者建議應該在《土地征收法》中進行列舉規(guī)定。其次，應該明確界定的主體和程序。筆者認為，對公共利益的界定主體首先是立法機關，即全國人民代表大會，通過立法確定基本的公共利益的含義和范圍。對于實踐中相對不確定的公

10、共利益的界定，采用類似英美國家的議會判定的方式，由人大代表通過人大會進行判定，且判定公共利益的人民代表大會的級別應該與征地審批權相聯(lián)系。同時，’還應該為相關權利人提供司法救濟的途徑。因此，從這個角度上來說，法院也是對公共利益進行界定的重要主體。最后，對相關制度進行完善。主要包括以下幾個方面：(一)土地征收的公告的內容和方式的完善。筆者認為可以嘗試將征地信息的告知時間前移至正式獲得征地授權之前。同時，通過各種方式擴大以公共利益為目的征地的

11、信息公布范圍。(二)土地征收聽證制度的完善。包括：調整土地征收聽證制度的適用范圍，增加對是否符合公共利益的聽證；減少不必要的聽證的重復進行；做好聽證制度的宣傳工作。 (三)完善我國對土地征收的司法審查制度。主要包括：司法審查應該提前至土地征收的審批階段；保障司法的獨立性，減少外界的干擾和影響；建立對法院消極行為的歸責制度。本文在寫作的過程中，主要借鑒了目前國內國外對該問題研究的一些成果，并試圖站在巨人的肩膀上看得更遠些。綜合而言，本文主

12、要在以下幾個方面有了進一步的探索： 第一，對土地征收中公共利益從界定的角度切入，對其進行較為全面系統(tǒng)的研究。目前，我國對土地征收中公共利益的研究較為零散，缺乏全面深入系統(tǒng)的論述。 第二，較為深入地分析了其他國家和地區(qū)對土地征收中公共利益的法律界定的情況。通過對他們的相同點和不同點比較及原因分析，來為我國的相關制度的構建提供借鑒意義。 第三，運用實體法與程序法相結合的界定方式，結合其他國(地區(qū))的經驗及我國實情，對