我國耕地占補平衡政策研究.pdf

1、耕地是人類生存的物質基礎，也是國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。耕地問題是一個十分復雜的問題，不僅涉及農業(yè)發(fā)展、經濟結構、社會生活和生態(tài)安全等國家發(fā)展層面的“硬實力”，還涉及社會制度、社會管理、社會文化和社會文明等方面的“軟實力”。耕地資源利用既受這些因素的制約，同時又直接影響國家硬實力和軟實力的發(fā)展變化。
　　同許多國家一樣，我國政府實施嚴格的耕地保護政策，耕地占補平衡政策就是其中的重要一環(huán)。耕地占補平衡政策要求各省（區(qū)、市）范圍內的“建

2、設占用耕地”與“補充耕地”在數量和質量上保持平衡，這不僅涉及國家公共資源配置和利益分配問題，而且也觸及社會公平正義和根本政治制度設計。因此，本研究在深入分析耕地占補平衡政策的歷史沿革、基本構成和積極作用的基礎上，重點研究該政策存在的問題，通過政策網絡理論，尋求導致這些政策問題產生的深層次原因，并提出對策建議。
　　首先，本文將“1997年耕地占補平衡政策首次提出，以及之后為政策調整所出臺的一系列對策、辦法和規(guī)定”作為研究對象。耕地

3、占補平衡政策內容以1997年出臺的中央11號文件為核心政策，并于1998年《土地管理法》修訂完成政策的合法化，其政策構成包括占用耕地控制政策、補充耕地政策，以及配套的法律、監(jiān)管和考核政策等。耕地占補平衡政策實施至今已十載有余，根據黨和國家對政策目標所做的幾次調整，本研究將耕地占補平衡政策演變劃分為3個發(fā)展階段，即:數量平衡政策期（1997-2003年）、數量—質量平衡政策期（2004-2010年）和數量—質量—生態(tài)平衡政策期（2011年

4、至今）。
　　其次，本文通過構建“政策主體網絡結構分析—政策內容分析—政策運行過程分析”的政策分析框架，對耕地占補平衡政策進行系統(tǒng)研究。第一，從政策主體網絡結構分析入手，將耕地占補平衡政策過程視為政策決策者、執(zhí)行者、參與者以及受影響者之間形成的廣泛而復雜的社會網絡關系，而政策過程本身是對各種相關主體的利益調整過程。本文借鑒羅茨模式研究了耕地占補平衡政策網絡行動者類型及關系互動情況。在權力和利益的共同作用下，政策社群、府際網絡、生產

5、者網絡、專業(yè)網絡和議題網絡相互交換資源、調整利益，不僅改變了政策網絡原有結構，也推動了政策網絡的運行，從而直接影響政策結果的變化。第二，由于公共政策過程的規(guī)范性要求，每個政策階段都會有相應的政策文件出臺。公共政策“話語”不僅是關鍵的政策文本信息，也是政府“權力”的施行過程。本文從政策內容分析視角，以出臺時間、縱向層級和橫向構成等“多維角度”對相關政策文本進行分類整理，構建“我國耕地占補平衡政策譜系”;并確定52項耕地占補平衡相關政策文本

6、為研究樣本;經過編碼和政策主題頻數統(tǒng)計，對政策內容文本進行量化分析。第三，政策內容分析重點研究了耕地占補平衡政策的“靜態(tài)結構”，而要實現政策目標必須將政策付諸實施，也就是說政策過程更是一個“動態(tài)運行”的過程，即實現政府行政由“言”到“行”的過程。本文從政策運行過程分析的邏輯出發(fā)，全面分析耕地占補平衡政策議程、政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估和政策調整各環(huán)節(jié)存在的問題，以及系統(tǒng)研究政策動態(tài)運行網絡的循環(huán)過程。
　　再次，基于

7、對耕地占補平衡政策主體構成、內容文本和動態(tài)運行過程的系統(tǒng)分析，本文揭示耕地占補平衡政策存在的主要問題:第一，多元政策目標的非協(xié)調性;第二，政策內容設計缺陷;第三，政策主體互動不充分;第四，政策運行公眾參與不足;第五，政策執(zhí)行偏差;第六，政策評估環(huán)節(jié)缺位。通過進一步分析，從根源上查明耕地占補平衡政策問題的成因在于:缺乏對政策問題動態(tài)性的認識、政策共同體缺失、政策制定網絡結構失衡、政策執(zhí)行網絡未形成合力、政策運行網絡的循環(huán)阻隔，以及政策網絡

8、規(guī)則失范。
　　最后，本文提出優(yōu)化耕地占補平衡政策的對策建議:第一，樹立“耕地資源政策價值”理念，優(yōu)化國土空間格局;第二，建立“經濟—社會—生態(tài)—文化”多重平衡的政策目標體系;第三，組建耕地占補平衡政策共同體;第四，優(yōu)化耕地占補平衡政策網絡結構;第五，轉變地方政府的行政角色。
　　通過研究，本文得出如下結論:(1)實現多元政策目標的協(xié)調有序是決定耕地占補平衡政策未來走向的前提條件;(2)調整和優(yōu)化政策內容是完善耕地占補平衡政