我國基層環(huán)境執(zhí)法的困境與出路以廣州白云區(qū)為例

1、<p>　　我國基層環(huán)境執(zhí)法的困境與出路</p><p>　　——以廣州白云區(qū)為例</p><p><b>　　摘要</b></p><p>　　隨著我國經濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進，我國的環(huán)境污染問題日益凸顯出來。為了加強環(huán)境保護的工作，我國政府先后在“十一五”規(guī)劃期成功減排了兩種主要污染物。在“十二五”規(guī)劃中提出了新的減排

2、總量目標，并擴充了污染物的種類。且2012年國家又制定了更為嚴格的空氣質量標準，增加了細顆粒物和臭氧這兩個重要的污染指標。然而，由于“十一五”之前的環(huán)保目標大多沒有實現，以致環(huán)保問題嚴重。致使現在的目標離根本改善環(huán)境質量還有很大差距，環(huán)境治理、監(jiān)管及保護的任務依然嚴峻。</p><p>　　關鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；環(huán)境監(jiān)測；環(huán)境保護；建議措施</p><p>　　而作為環(huán)境保護和監(jiān)管工作基礎的基

3、層環(huán)境執(zhí)法工作，在我國整體環(huán)境保護、治理和監(jiān)管上起到最根本的作用?？梢哉f，基層環(huán)境執(zhí)法成效的好壞，將直接影響著我國環(huán)境保護和監(jiān)管、治理的進行。因此，針對當前我國基層環(huán)境執(zhí)法過程中的問題分析，加強對基層環(huán)境管理問題研究這些都將對我國環(huán)境保護及監(jiān)管等具有十分重要重要的意義。</p><p>　　因此，本文以廣州白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法作為具體研究的對象，綜合采用了文獻分析法、案例分析法和對比分析法等多種分析研究方法，在對基

4、層環(huán)境執(zhí)法相關理論基礎和對國外環(huán)境執(zhí)法經驗總結的基礎上，結合白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法的現狀和存在的問題進了深入分析和研究，并得出了目前白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法中依然存在著生活污染比重上升、環(huán)境監(jiān)管能力不足以及認識上的誤區(qū)、法律責任不嚴格、環(huán)保監(jiān)管對象眾多、現場執(zhí)法透明度不高等問題。隨后本文針對這些問題分別從立法、觀念改變以及制度完善、技術加強等角度提出解決問題的對策和措施。而通過這次的研究和分析，本文希望不僅可以為白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法的具體工作改善提

5、供了有效的參考作用，同時也能夠為國內其他基層環(huán)保執(zhí)法工作起到一定的借鑒意義。</p><p><b>　　Abstract</b></p><p>　　With the rapid development of China's economy and the progress of urbanization, the problem of environmen

6、tal pollution has become increasingly prominent in China. In order to strengthen the work of environmental protection, the Chinese government has successfully in the "11th Five-Year" planning period of two majo

7、r pollutants emission reduction. In the "12th Five-Year" planning, the new emission reduction targets were proposed, and the types of pollutants were expanded. And in 2012 the state has</p><p>　　Th

8、erefore, this paper in Baoan District of Shenzhen city the grass-roots environmental law enforcement as the concrete research object, using a combination of literature analysis method, case analysis method and comparativ

9、e analysis method analysis research methods, on the grass-roots environmental law enforcement related theoretical basis and on the basis of foreign environmental law enforcement experience, combined with Baoan District o

10、f the grass-roots environmental law enforcement of the cur</p><p>　　Key words: environmental law enforcement; environmental monitoring; environmental protection; proposed measures</p><p><b&g

11、t;　　目 錄</b></p><p><b>　　摘要4</b></p><p><b>　　第一章 緒論5</b></p><p>　　1.1研究背景和意義5</p><p>　　1.1.1研究背景5</p><p>　　1.1.2研究意義6<

12、/p><p>　　1.2國內外研究現狀7</p><p>　　1.2.1關于環(huán)境管理的研究7</p><p>　　1.2.2關于環(huán)境執(zhí)法影響因素的研究8</p><p>　　1.2.3關于環(huán)境執(zhí)法進展或發(fā)展趨勢的研究8</p><p>　　1.3研究內容和方法9</p><p>　　1.3

13、.1研究內容9</p><p>　　1.3.2研究方法10</p><p>　　第二章 基層環(huán)境執(zhí)法的相關基礎理論12</p><p>　　2.1基層環(huán)境執(zhí)法相關概念12</p><p>　　2.1.1環(huán)境執(zhí)法12</p><p>　　2.1.2基層環(huán)境執(zhí)法12</p><p>　　

14、2.2環(huán)境執(zhí)法的原則13</p><p>　　2.2.1合法性原則13</p><p>　　2.2.2適當性原則13</p><p>　　2.2.3接受監(jiān)督原則14</p><p>　　2.3基層環(huán)境執(zhí)法難的影響因素及運行機制14</p><p>　　2.3.1地方基層政府環(huán)境保護意識不足，環(huán)境觀念落后14

15、</p><p>　　2.3.2企業(yè)降低環(huán)境污染的成本高于違法環(huán)境污染所接受的懲罰代價15</p><p>　　2.3.3基層環(huán)境行政工作執(zhí)法體制不健全16</p><p>　　2.3.4現有的保護環(huán)境的法律法規(guī)不完善17</p><p>　　2.3.5基層環(huán)境監(jiān)管能力不足18</p><p>　　2.4國外環(huán)

16、境執(zhí)法的相關經驗19</p><p>　　2.4.1美國環(huán)境執(zhí)法經驗19</p><p>　　2.4.2日本環(huán)境執(zhí)法經驗20</p><p>　　第三章 廣州白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法現狀和困境分析22</p><p>　　3.1廣州白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法組織框架22</p><p>　　3.1.1廣州白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)

17、法主體22</p><p>　　3.1.2廣州白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法組織22</p><p>　　3.2基層環(huán)境執(zhí)法現狀及存在的問題24</p><p>　　3.2.1基層環(huán)保執(zhí)法手段落后且成效不明顯24</p><p>　　3.2.2總體上企業(yè)環(huán)保意識和行為較過去明顯增強25</p><p>　　3.2.3環(huán)境

18、監(jiān)管粗放，大量的環(huán)境問題監(jiān)管缺失25</p><p>　　3.2.4以調代罰、以費代罰現象嚴重26</p><p>　　3.2.5行政干預過多且執(zhí)法力度嚴重不足26</p><p>　　3.2.6基層環(huán)境執(zhí)法人員素質不高且執(zhí)法配套設備及技術等嚴重落后27</p><p>　　3.3基層環(huán)境執(zhí)法存在問題的原因分析28</p>

19、;<p>　　3.3.1法律體系不完善28</p><p>　　3.3.2環(huán)境執(zhí)法機制不完善29</p><p>　　3.3.3環(huán)保投入和技術支持不足31</p><p>　　3.3.4環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺乏32</p><p>　　3.3.5環(huán)境執(zhí)法合作缺乏33</p><p>　　3.3.6公民環(huán)

20、保參與度不足34</p><p>　　第四章 提升基層環(huán)境執(zhí)法水平的對策和建議35</p><p>　　4.1端正發(fā)展理念，完善法律法規(guī)，明確部門職責35</p><p>　　4.1.1端正地方政府環(huán)境績效考核觀念35</p><p>　　4.1.2完善環(huán)境執(zhí)法相關法律法規(guī)35</p><p>　　4.1.

21、3明晰基層職能部門環(huán)境保護權責36</p><p>　　4.2加大環(huán)保投入，嚴格環(huán)境準入，嚴格監(jiān)管執(zhí)法37</p><p>　　4.2.1加大環(huán)保財政投入37</p><p>　　4.2.2嚴格環(huán)境準入門檻37</p><p>　　4.2.3嚴格監(jiān)管執(zhí)法38</p><p>　　4.3強化能力建設，健全應急機

22、制，推行移動執(zhí)法39</p><p>　　4.3.1加強執(zhí)法隊伍能力建設39</p><p>　　4.3.2完善應急處理機制39</p><p>　　4.3.3推動移動執(zhí)法的實施40</p><p>　　4.4 推動聯(lián)合執(zhí)法，發(fā)動群眾參與，發(fā)揮主體作用41</p><p>　　4.4.1 完善聯(lián)合執(zhí)法機制4

23、1</p><p>　　4.4.2 加強對公民環(huán)保意識和能力的宣傳培訓42</p><p>　　4.4.3 發(fā)揮企業(yè)在環(huán)保中的作用43</p><p><b>　　結論45</b></p><p><b>　　參考文獻46</b></p><p><b>　

24、　第一章 緒論</b></p><p>　　1.1研究背景和意義</p><p><b>　　1.1.1研究背景</b></p><p>　　2015年2月28日央視播出了由柴靜制作的霧霾調查紀錄片---《穹頂之下》。該片通過現場調研、查閱文獻和拜訪專家的方式，形象化地對霧霾的構成與危害做了解讀，而且節(jié)目通過柴靜的作品來告訴觀眾如何

25、為治理霧霾去做些什么?！恶讽斨隆芬唤洸コ?，就引起了不少國內外網民的關注。它的熱度已超過了很多熱門電視劇，在微信、微博等社交網絡上更是引發(fā)了“刷屏”效應。</p><p>　　2015年3月1日，環(huán)保部部長陳吉寧在媒體見面會上表示，已經完整看過紀錄片《穹頂之下》，并從中看到了公眾環(huán)保意識的日益增強，體會到公眾對改善環(huán)境質量、維護身體健康的熱切期盼。陳部長同時還表示這對于喚起人們對環(huán)境問題的關注和環(huán)境自覺，動員社會

26、力量共同努力做好環(huán)境保護工作具有積極意義。</p><p>　　在這一社會背景下，深圳市寶安區(qū)環(huán)保機構積極響應國家機及市環(huán)保局環(huán)境保護的號召，制定了寶安區(qū)環(huán)保機構的“十二五”環(huán)境規(guī)劃，并取得了一定的成果。但是深圳市寶安區(qū)環(huán)保機構環(huán)境保護同樣也面臨著嚴峻的問題，主要表現在生活污染比重上升、工業(yè)污染控制難度大、環(huán)境安全存在隱患、環(huán)境監(jiān)管能力不足，環(huán)保法律過多，情況處置復雜，法律責任不嚴格、環(huán)保監(jiān)管對象眾多、現場執(zhí)法透

27、明度不高、環(huán)保投入不足、技術支持缺乏信息化水平不高、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督缺乏和環(huán)境合作執(zhí)法不足、公民參與度不足等。這些問題都嚴重制約著深圳寶安區(qū)環(huán)境執(zhí)法水平的提升。 </p><p><b>　　1.1.2研究意義</b></p><p>　　本文以寶安區(qū)環(huán)境管理為研究對象，通過寶安區(qū)環(huán)保機構在環(huán)境管理中存在的問題和不足之處進行分析，深入剖析存在問題的原因，進而結合

28、公共管理知識探討具體的解決對策，使寶安區(qū)在基層環(huán)境保護上能夠采取更加有效的措施來保護我們生產的環(huán)境，促進地方經濟與自然的共贏發(fā)展，實現地方社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。本課題研究的意義集中在兩個方面：</p><p><b>　?。?）理論價值</b></p><p>　　從理論上講，通過對地方政府及基層環(huán)保機構在環(huán)境管理中問題和對策的研究，有助于筆者更加深刻的掌握基層環(huán)保機

29、構在環(huán)境保護中職能，深入分析地方政府的環(huán)境保護政策，增強筆者的理論水平。</p><p><b>　　實踐意義</b></p><p>　　當前我國關于地方政府環(huán)境管理的研究集中在對國家政策基礎上制定的各種措施、規(guī)劃和對策等方面，而很少結合具體地方政府及基層環(huán)保機構在環(huán)境管理中的問題進行分析，特別是對于深圳市寶安區(qū)環(huán)境執(zhí)法的現狀和問題、對策進行研究還屬于空白。而本文的

30、研究就可以很好的彌補了這一空白，豐富了從公共管理角度來進行政府環(huán)境管理的研究內容，拓寬了研究范疇，對于推進政府公共管理理論體系和環(huán)境保護理論體系的進一步完善具有十分明顯的推動作用。同時本文最后提出了合理化的建議可以為地方政府參考應用，更好的指導實踐。</p><p>　　1.2國內外研究現狀</p><p>　　1.2.1關于環(huán)境管理的研究</p><p>　　中外

31、學者對于環(huán)境管理的手段也進行了多方面的研究。就國外而言，上世紀初，西方國家學者大部分是從經濟學角度對政府環(huán)境管理的必要性和手段進行探討和分析。馬歇爾在《經濟學原理》中首次提出了外部性的概念。他指出由于外部性問題無法單純依靠市場機制來解決，因而需要政府干預。在外部性理論的基礎之上，很多學者則指出環(huán)境污染是一種典型的外部經濟，因此都展開對環(huán)境問題外部性內在化的研究。</p><p>　　上世紀30年代，庇古提出了“庇

32、古稅”，也就是首次提出了對污染者征稅的主張。他在《福利經濟學》[]一書中建用稅收的方式來彌補生產者排污私人成本與社會成的差距，保持兩者平衡，并且以排污者污染所造車產能的危害程度進行征稅。他的理論是各國政府實行排污收費制度的理論依據。</p><p>　　而環(huán)境管理概念起源于1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《斯德哥爾摩宣言》[]，提出環(huán)境管理是提升已經惡化的環(huán)境的保護水平的過程，并且提出了減退的政策措施。<

33、/p><p>　　就國內相關研究而言，劉天奇（1978）[]在《環(huán)境技術與管理工程概論》中指出環(huán)境管理就是綜合運用政治、經濟、法律、教育等手段對人類損害環(huán)境質量的活動加以限制，以促進人類與環(huán)境協(xié)調發(fā)展的過程。</p><p>　　金建明[]從廣義和狹義兩個方面對環(huán)境管理進行了定義。從廣義上將，環(huán)境管理就是基于環(huán)境科學理論綜合運用行政、經濟、技術、教育等手段管理人類的社會經濟活動，以保證各項活動

34、在環(huán)境容量允許范圍之內。而狹義的意義則是管理者為了促進經濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展而調節(jié)和控制社會經濟活動是施加給環(huán)境的污染和破壞性。</p><p>　　1.2.2關于環(huán)境執(zhí)法影響因素的研究</p><p>　　在關于環(huán)境執(zhí)法影響因素的研究方面，從國外相關研究來看，美國學者R·W·芬德利和D·A·法貝爾(1986)、拉里·麥克唐納(1989

35、)[]在對環(huán)境執(zhí)法中所存在的問題及影響因素的研究中，首先闡述了美國環(huán)境行政法的內涵，同時論述了環(huán)境法與行政法之間的密切聯(lián)系，針對美國一直遵循的環(huán)境保護方面的原則，強調了地方政府在環(huán)保方面的責任。并就政府政策引導以及地方經濟發(fā)展。企業(yè)環(huán)保意識等方面因素對環(huán)境執(zhí)法的順利進行的影響進行了較為深入的研究。</p><p>　　而在國內，我國復旦大學碩士畢業(yè)生黃媛媛[]在《我國環(huán)境行政執(zhí)法難的現狀及對策研究》一文中，總結了

36、影響我國基層環(huán)境執(zhí)法的主要因素包括地方保護主義、目前我國現行相關法律體制不完善等，為我國其它學者研究基層環(huán)境執(zhí)法的困難及提出相關相關建議對策具有十分重要的參考作用。</p><p>　　1.2.3關于環(huán)境執(zhí)法進展或發(fā)展趨勢的研究</p><p>　　國外關于環(huán)境執(zhí)法進展及發(fā)展趨勢的研究主要有：Ungar M[]在對環(huán)境執(zhí)法相關理論研究中，針對德國環(huán)境管理的現狀及主要特點進行了深入的研究分析

37、。并總結出目前德國環(huán)保體制比較健全，分工明確，處理得當。但是其聯(lián)邦環(huán)境部是立法部門，主要任務是提供環(huán)境科技支持，特別是準備法規(guī)與管理制度，但是沒有立法權。州和地方環(huán)境部負責執(zhí)行具體的環(huán)保管理和監(jiān)督工作。因此，作者認為未來環(huán)境執(zhí)法的發(fā)展趨勢將逐漸的使得立法和執(zhí)法相對的分開，而又相互監(jiān)督影響。</p><p>　　R.J.Smith[]在對美國環(huán)境管理的研究中得出了目前美國環(huán)境管理的主要手段主要包括強化公民的環(huán)保意識

38、和環(huán)境參與意識，從源頭上杜絕環(huán)境污染的可能性，發(fā)掘全民環(huán)境保護的積極性。多渠道、多方式創(chuàng)造條件鼓勵全體公民參與各種環(huán)境保護工作。而這也是未來我國環(huán)境執(zhí)法管理所要借鑒和采納的地方。</p><p>　　同時，在我國，世界著名環(huán)境科學專家，我國化學工業(yè)部處長曲格平教授[]在對國內外環(huán)境保護經驗進行研究總結的基礎之上，根據我國的具體國情提出了度創(chuàng)性的環(huán)境保護理論。他系統(tǒng)的闡述了人口與環(huán)境演變規(guī)律與相互作用機制，進而在系

39、統(tǒng)論和系統(tǒng)工程基本原理的基礎上提出了建立和完善我國環(huán)境管理理論體系和政策體系的具體對策和建議。他強調只有經濟的發(fā)展才能夠保證創(chuàng)造出的物質文明和精神文明是在適宜環(huán)境內，在經濟發(fā)展的同時要關注環(huán)境保護問題，防止走先污染后整理的老路。</p><p>　　1.3研究內容和方法</p><p><b>　　1.3.1研究內容</b></p><p>　

40、　本文以深圳市寶安區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法問題作為具體的研究對象，通過對地方政府及基層環(huán)保機構在基層環(huán)境管理中存在的問題和不足之處進行分析，并提出了解決問題的對策。具體來說，本文一共分為四章，主要內容如下：</p><p>　　，緒論，主要是分析研究的背景、意義，課題相關的研究現狀，研究方法、研究內容和技術路線。</p><p>　　，基層環(huán)境執(zhí)法相關理論。首先介紹了環(huán)境執(zhí)法及基層環(huán)境執(zhí)法的相關概念

41、以及影響因素等基礎理論，同時通過對美國、日本的環(huán)境執(zhí)法組織體系、環(huán)境執(zhí)法手段進行了分析，并總結出對我國環(huán)境執(zhí)法的借鑒及啟示。</p><p>　　，目前深圳市寶安區(qū)環(huán)境執(zhí)法的現狀和困境分析。在分析寶安區(qū)環(huán)境執(zhí)法組織體系的基礎上，本文歸納了寶安區(qū)環(huán)境執(zhí)法現狀及存在的問題，并針對這些問題，進行深入的原因剖析。</p><p>　　，寶安區(qū)環(huán)境執(zhí)法對策建議。針對第三章中分析的環(huán)境執(zhí)法存在的問題，

42、提出針對性的解決對策。</p><p>　　綜上，形成本研究的技術框架如下圖所示：</p><p>　　圖1-1 技術路線</p><p><b>　　1.3.2研究方法</b></p><p><b>　?。?）文獻分析法</b></p><p>　　本文的研究是建立在大

43、量的查閱、整理和分析相關文獻基礎之上的。本文通過文獻分析全面的掌握地方政府當前環(huán)境管理的現狀和存在的問題，明確地方政府環(huán)境管理發(fā)展的最新成果和趨勢。</p><p><b>　　（2）案例分析法</b></p><p>　　本文以深圳市寶安區(qū)環(huán)保機構的政府環(huán)境管理為例進行分析，實現研究的具體化和針對性，探討地方政府環(huán)境管理的問題和對策，并且通過對深圳市寶安區(qū)環(huán)境管理的

44、成果和不足的分析為地方政府環(huán)境管理體統(tǒng)一定的借鑒意義。</p><p><b>　?。?）邏輯歸納法</b></p><p>　　在對地方政府環(huán)境管理相關問題進行分析的基礎之上，本文根據問題逐條提出解決的對策和建議是通過邏輯歸納法實現的。提高了本文論文結構的邏輯性、合理性和結構性。</p><p>　　第二章 基層環(huán)境執(zhí)法的相關理論</p

45、><p>　　2.1基層環(huán)境執(zhí)法相關概念</p><p><b>　　2.1.1環(huán)境執(zhí)法</b></p><p>　　從執(zhí)法主體上來說，環(huán)境執(zhí)法的權利機構一般都是我國政府相關職能部門，因此，環(huán)境執(zhí)法也稱作環(huán)境行政執(zhí)法。在我國，環(huán)境執(zhí)法是我國環(huán)保部門依法進行環(huán)境管理的主要表現形式。因此，從執(zhí)法主體上來講，環(huán)境執(zhí)法是指依法享有環(huán)境監(jiān)管權利的行政單位，運

46、用相關法律手段對所轄范圍內的喚醒行政相對人采取直接影響其權利義務的環(huán)境管理行為，同時進行其他環(huán)境監(jiān)管管理活動[]。但是必須注意的是，環(huán)保部門進行環(huán)境執(zhí)法的內容并不包括環(huán)境行政執(zhí)法相關的法規(guī)及規(guī)章制度等立法的權利，也就是說其只具有執(zhí)法權而沒有立法權，同時其也不具備處理環(huán)境爭議及管理相關的民事糾紛和行政司法行為。</p><p>　　具體來說，環(huán)境執(zhí)法的工作內容及執(zhí)法范圍主要包括環(huán)境行政許可、現場檢查、排污收費、限期

47、治理以及環(huán)境行政處罰、環(huán)境問題調查取證等。從內容來看，環(huán)境執(zhí)法的重點在于環(huán)境管理；而不同于其它領域的行政執(zhí)法，環(huán)境執(zhí)法一方面體現了執(zhí)法主體的多樣性以及執(zhí)法形式的多元化，同時環(huán)境執(zhí)法還要在很大程度上表現出極大的技術性。隨著我現代社會的持續(xù)發(fā)展和進步，我國法律體系及政府職能結構組成越來越完善，在我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略思想下，我國環(huán)境執(zhí)法不管是在執(zhí)法范圍、手段還是執(zhí)法環(huán)境等方面都正朝著公平民主、依法執(zhí)法的方向快速推進。但是，由于我國社會發(fā)展的限制

48、，與國外其它發(fā)達國家相比，我國環(huán)境執(zhí)法仍然還存在這很多的問題和不足。</p><p>　　2.1.2基層環(huán)境執(zhí)法</p><p>　　從物理層面上來說，基層是一個空間概念。其原是指設在層面以下的基礎結構層，物理學上基層機構主要起到支撐上層及以上層面的力載荷，并將這些載荷傳遞分布到墊層或土基上。因此，基層被看做多層結構的基礎層面。引申到組織學、政治學及其它學科領域，基層則泛指各組織最低、最底

49、層的一層。這一點上，我國《環(huán)境保護法》中就明確規(guī)定，國務院環(huán)境保護行政主管部門，對全國環(huán)境保護工作具有統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責和權利。而縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政部門對自己轄區(qū)內的環(huán)境保護工作具有統(tǒng)一監(jiān)管的職責和權利[]。因此，我們可以看出，基層環(huán)境行政執(zhí)法就是指我國政府設置的最低一層，也就是縣級行政環(huán)境執(zhí)法的行為及相關活動。</p><p>　　2.2環(huán)境執(zhí)法的原則</p><p>　　

50、2.2.1合法性原則</p><p>　　我國環(huán)境管理及環(huán)境執(zhí)法的行為必須在我國法律規(guī)定的范圍內進行。這也是環(huán)境執(zhí)法最根本的前提條件。其中的法律泛指我國目前所實行的法律、法規(guī)、自治條例以及其它規(guī)章制度、政策等。因此，環(huán)境執(zhí)法的首要原則就是環(huán)境執(zhí)法的合法性，也是我國依法治國的具體體現。在這一前提下，我國環(huán)境執(zhí)法部門在具體執(zhí)法過程中應該注意以下幾個方面：一是環(huán)境執(zhí)法的主體必須是我國政府依法設置的權利部門或依法賦予執(zhí)法

51、權的單位或機構。因此，環(huán)境執(zhí)法的主體一般具有一定的執(zhí)法權，并可以以自己的名義實施行政執(zhí)法行為，同時對其行為可以承擔相應的法律后果。而對于法律沒有授予執(zhí)法權的，則堅決不允許從事行政執(zhí)法活動；二是環(huán)境執(zhí)法單位所從事的環(huán)境執(zhí)法活動或行為必須是在我國法律賦予的職權范圍內，不得擅自超越職權；三是環(huán)境執(zhí)法部門在委托執(zhí)法時必須依法進行，即具有環(huán)境執(zhí)法權的行政單位，根據實際需要將自己職權范圍內的一定執(zhí)法事項委托給其它環(huán)境行政單位、非行政單位組織或者個人

52、代理的合法行為；四是環(huán)境執(zhí)法主體在執(zhí)行具體執(zhí)法活動時，必須出具相應法律具體條文作為執(zhí)法依據；五是環(huán)境執(zhí)法主體從事環(huán)境管理執(zhí)法活動中必須遵守法定的關于環(huán)境行政執(zhí)法行為方式和步驟所構成的行政</p><p>　　2.2.2適當性原則</p><p>　　環(huán)境執(zhí)法除了需遵循合法性原則之外，還要同時注意執(zhí)法適當性原則。具體來說，環(huán)境執(zhí)法的適當性原則是指環(huán)境執(zhí)法的內容必須尊徐客觀、公正、適當的原則[

53、]。對于實際環(huán)境問題及事物來說，其具有明顯的多樣性及復雜性，環(huán)境執(zhí)法過程中，執(zhí)法單位不可能就所遇到的所有環(huán)境問題均作出全面、合理、周到又完全符合現行相關法律規(guī)定的處理結果。因此，為了有效解決環(huán)境執(zhí)法中的具體問題，環(huán)境執(zhí)法單位在具體執(zhí)法過程中對采取何種方式、范圍、種類等具有一定的選擇權，即我們所熟知的自由裁量權。但是對于環(huán)境執(zhí)法單位的這種自由裁量權來說，其并不是隨意亂用的，其行為必須遵守適當性原則。同時執(zhí)法行為必須以符合法律為前提，不得存

54、在或摻雜不良動機或個人利益。在環(huán)境執(zhí)法中比較常用的行政處罰手段來說，行政處罰的目的在于利用口頭教育或少量罰款等簡單的方式對環(huán)境違法者進行教育批評，在宣傳環(huán)境保護意識的同時確保其以后不再違法。因此，環(huán)境是大家的，破換環(huán)境不僅危害別人的生命健康，同時自己也不可避免。因此，環(huán)境行政執(zhí)法所實施執(zhí)法行為的原則要充分考慮其適當性。最大限度的保證在行政執(zhí)法中所采取的措施和作出的決定應當合情合理。</p><p>　　2.2.3

55、接受監(jiān)督原則</p><p>　　嚴格有效的監(jiān)督制度是確保環(huán)境執(zhí)法合理性、合法性的必要制度。行之有效的監(jiān)督制度不僅可以確保環(huán)境執(zhí)法工作落實到實處，同時對與環(huán)境執(zhí)法單位在依法履行環(huán)境管理執(zhí)法職責或行駛環(huán)境執(zhí)法權利時，避免摻雜個人私利或不合理行為的發(fā)生，確保被執(zhí)法者的合法權益不受損害[]。目前環(huán)境執(zhí)法的主要監(jiān)管方式主要包括：權力機關的監(jiān)督、司法機關的監(jiān)督、政協(xié)和民主黨派社會團體的監(jiān)督、人民群眾的監(jiān)督、社會輿論的監(jiān)督以

56、及行政執(zhí)法機關內部的監(jiān)督。因此，這也就要求作為環(huán)境執(zhí)法的行政機關及其工作人員在自覺遵守相關法律、規(guī)章制度及工作流程等約束的前提下，還要從身邊做起，切實加強機關內部上下級之間及單位對具體執(zhí)法人員環(huán)境執(zhí)法行為進行有力監(jiān)督。這種監(jiān)管模式也是最直接、最有效的監(jiān)管方式。</p><p>　　2.3基層環(huán)境執(zhí)法難的影響因素及運行機制</p><p>　　2.3.1地方基層政府環(huán)境保護意識不足，環(huán)境觀念

57、落后</p><p>　　目前，隨著我國社會經濟快速發(fā)展，人們的生活水平和環(huán)境都發(fā)生了很大的變化，特別是新型城鎮(zhèn)化建設的推進，我國城市化發(fā)展取得了顯著的成效。但是相對于發(fā)達城市的經濟建設及環(huán)境保護等方面，經濟發(fā)展明顯處于劣勢的基層地方政府為了追求所謂的GDP增長速度以及城市化進程的快速推進，而忽略了周圍環(huán)境的寶華，甚至部分基層區(qū)域以破壞環(huán)境為代價來實現政績和GPD的快速增長，給當前社會環(huán)境及未來社會發(fā)展都帶來了嚴

58、重的損害。而且在經濟欠發(fā)達的地區(qū)，地方基層政府普遍缺乏科學的發(fā)展觀及正確的政績觀，對環(huán)境保護、社會發(fā)展以及經濟建設的關系無法做到統(tǒng)一和平衡，片面的追求經濟速度和GDP的增長，甚至有些基層政府為了追求政績會出臺一些與我國當前環(huán)境保護法律相悖的“土政策”，對招商引資門檻無限下降低，甚至對那些早已被發(fā)達地區(qū)明確禁止的對環(huán)境危害極大的工廠企業(yè)進駐轄區(qū)視而不見；有些基層政府還對部分企業(yè)實行減免排污費的優(yōu)惠政策，使得工業(yè)園區(qū)除了工商、稅務部門外其它

59、的一律不準進入，嚴重干擾了環(huán)境執(zhí)法部門的職權行使。同時，在基層大部分環(huán)保部門的負責人都是由地方政府自主任免的，這也就意味著環(huán)境保護執(zhí)法部門的工作人員都是靠地方稅收來發(fā)工資</p><p>　　2.3.2企業(yè)降低環(huán)境污染的成本高于違法環(huán)境污染所接受的懲罰代價</p><p>　　基層環(huán)境執(zhí)法難的影響因素還表現在目前企業(yè)降污減排的成本太高，而相對的違規(guī)排污或造成環(huán)境污染所收到的行政處罰要相對成

60、本低的多[]。具體來說，以造紙廠的污水處理設備來說，不算人工支出，單單引進一套污水處理設備的成本就在上百萬元人民幣，而且污水處理設備每運作一天需消耗的成本在3~4萬元；而如果造紙廠直接降廢水排出，雖然對環(huán)境污染極大，但是根據我國環(huán)境保護法等行政處罰條例規(guī)定，環(huán)境保護執(zhí)法部門對污染環(huán)境的企業(yè)或個人最高只能處以10萬元的罰款。而這個額度也僅僅相當于環(huán)境污染企業(yè)不到三天的排污成本消耗，用三天的消耗成本來換取一月甚至更長時間的免費排放，根據企業(yè)

61、存在的根本目的是為了獲取利潤的最大化。因此，從這點上來說，企業(yè)顯而易見會選擇后者。而對于規(guī)模較小的企業(yè)來說，價格昂貴的處理設備也是企業(yè)一項沉重的成本負擔，因此，很多環(huán)境污染企業(yè)不愿意治污，而有些企業(yè)也治不起污。</p><p>　　此外，目前我國基層環(huán)境執(zhí)法在排污收費的征收力度上存在著明顯的不足，而且由于本身征收罰款額度的標準就比較低，同時受地方保護主義等因素的影響，導致執(zhí)法征收罰款的手段比較弱，更助長了企業(yè)不愿

62、治污的意愿滋長，同時由于受違法排污企業(yè)的不正當競爭的惡意排擠，造成市場價格出現反差，加之我國沒有相應的優(yōu)惠鼓勵政策，導致了這些企業(yè)治污的積極性不高，更使得一些本來守法的信譽企業(yè)變成了不法企業(yè)。因此，綜上所述，由于這些影響因素的存在，導致了企業(yè)采取各種對策來進行違法排污，使得基層環(huán)境執(zhí)法常常出現排污，查處，再排污，再處罰的惡性循環(huán)格局，執(zhí)法效果無法得到有效的體現，環(huán)境污染問題也很難得到有效的解決。</p><p>

63、　　2.3.3基層環(huán)境行政工作執(zhí)法體制不健全</p><p>　　目前我國基層環(huán)境行政執(zhí)法體制機制的不健全也是影響基層環(huán)境執(zhí)法的重要影響因素之一。由上述可知，目前我國環(huán)境保護監(jiān)管部門主要包括國家、省、市以及縣級四個行政單位。而全國環(huán)境執(zhí)法檢查網絡的環(huán)境監(jiān)察隊伍大約有7萬人左右。這其中有近9成以上的工作人員都屬于市及縣級環(huán)境執(zhí)法單位。而這些環(huán)境執(zhí)法人員的工資收入來源大多是地方稅收，受地方保護主義以及基層政府環(huán)境意識

64、的缺陷等因素的影響，基層環(huán)境執(zhí)法效果無法充分發(fā)揮，執(zhí)法難度也比較大。同時由于目前我國目前大部分基層環(huán)境執(zhí)法單位都是事業(yè)單位，這種體制單位由于沒有明確的法律授權，展開實際執(zhí)法活動時也缺乏必要的法律依據[]。</p><p>　　此外，從目前我國基層環(huán)境行政執(zhí)法機制來看，普遍存在著和機構結構組織不合理，職責范圍不明確，同時沒有行政執(zhí)法責任制。針對基層環(huán)境執(zhí)法人員的具體行為，明顯不符合相關規(guī)定也不追究，造成的后果也沒有

65、人承擔；而且由于我國目前環(huán)境執(zhí)法制度的不完善，執(zhí)法程序等方面還存在很多漏洞。同時由于地方保護主義或官僚主義的過多干涉，導致實際執(zhí)法中該調查取證的，視而不見；該詢問的聽而不聞；有些基層環(huán)境執(zhí)法人員在現場勘察時往往是應付了事，造成后期環(huán)境執(zhí)法無據可查。而且目前基層環(huán)境執(zhí)法大都是“單打獨斗”。雖然我國《建設項目環(huán)境保護管理條例》中明確要求了各級部門都要充分結合項目開發(fā)管理所所涉及的環(huán)境管理問題，并將其納入自身管理的一部分[]。但由于目前我國還

66、沒建立其完善的各部門相互協(xié)調配合運行機制，各部門工作執(zhí)法依然各行其是，在實際工作中，未經環(huán)保審批的建設項目依然普遍存在。而一旦出現問題，則各部門又相互推卸責任，最后只能不了了之。</p><p>　　最后，則是目前環(huán)境保護中還沒有形成有效的獎懲機制。上文可知，目前針對基層環(huán)保管理問題，很多污染企業(yè)不愿治污或者治不起污的主要原因，一是治污成本高，二是環(huán)境污染處罰的額度低。這就極大的打擊了企業(yè)依法治污的積極性。<

67、;/p><p>　　2.3.4現有的保護環(huán)境的法律法規(guī)不完善</p><p>　　由于我國社會發(fā)展程度和基本國情等因素的限制，目前我國整體的法律環(huán)境還存在這很多的不足和缺陷。就環(huán)境保護方面的法律法規(guī)而言，與國外發(fā)達國家相比，還存在著明顯的漏洞和不足。因此，現有保護環(huán)境的相關法律法規(guī)的不完善也是影響基層環(huán)境執(zhí)法的重要影響因素之一。具體來說，一方面我國現行的環(huán)境法律法規(guī)中禁止的指令較多，處罰的標準

68、規(guī)定很少，并且對于有些違法行為的處罰力度普遍比較弱，罰款的額度也比較低；另一方面有些相關法律法規(guī)所約束的內容存在實用性和指導性不強的問題，比如目前我國現行的七部環(huán)境法律法規(guī)中，僅有《水污染防治法》有實施細則，可以起到具體的指導參考作用，但是大氣、固廢、噪聲污染防治方面的法律卻都還沒有制定實施細則，特別是《環(huán)境噪聲污染防治法》中規(guī)定了違法行為的法律責任，雖然其中也提及了罰款的處罰辦法，但是對于具體處罰金額和標準卻沒有提及；其次與國外相對成

69、熟的環(huán)境管理法律體系來說，目前我國還沒有專門的法律針對申請復議或訴訟期間對環(huán)境畏寒行為做出相應措施的具體規(guī)定，行政案件的執(zhí)行也過分單一的依賴于法院系統(tǒng)[]。而這些都嚴重影響了基層環(huán)境行政執(zhí)法的具體實施，也導師環(huán)境管理體制上存在著混亂和職責不清的現</p><p>　　2.3.5基層環(huán)境監(jiān)管能力不足</p><p>　　基層環(huán)境監(jiān)管的能力嚴重不足也是造成基層環(huán)境執(zhí)法難的重要因素之一。具體來說

70、，一方面基層環(huán)境執(zhí)法的一線工作人員過少。據統(tǒng)計，目前我國環(huán)境保護部門大概有7萬人左右，而且大部分都集中在基層環(huán)境執(zhí)法部門。因此，通常作為基層環(huán)境保護管理單位的執(zhí)法人員多則數十人，少則只有幾人。而且由于很多涉及環(huán)境污染鑒定的執(zhí)法活動都需要專業(yè)技術的支持，這也導致基層環(huán)境執(zhí)法人員數量的嚴重不足。而環(huán)境執(zhí)法人員的不足也導致了基層環(huán)境執(zhí)法過程中，環(huán)境執(zhí)法的范圍、抽檢的次數頻率以及環(huán)境執(zhí)法的質量等都受到很大的限制，同時在應對和處理環(huán)境違法問題時，

71、由于人手不足，導致實際工作效率的嚴重滯后；另一方面基層環(huán)境執(zhí)法設備配套不足。根據我國相關制度的規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法的標準配置應該是4人擁有一輛公用汽車。但是目前全國近7萬人的執(zhí)法隊伍中僅擁有5000多輛車，平均12人公用一輛公車。而且對于經濟欠發(fā)達地區(qū)，甚至整個部門公用一輛或者干脆沒有能力配備公車[]。這樣就造成一旦出現緊急情況而無法及時進行現場抽檢、勘察，導致一些有力證據被毀滅；此外，基層環(huán)境檢測能力也明顯不足。對于基層環(huán)境執(zhí)法部門來說，由

72、于受基層財政條件的限制，往往部門現存的環(huán)境監(jiān)測儀</p><p>　　2.4國外環(huán)境執(zhí)法的相關經驗</p><p>　　2.4.1美國環(huán)境執(zhí)法經驗</p><p>　　從美國環(huán)境執(zhí)法組織的主要執(zhí)法手段來說，以美國《資源保護回收法》為例，該法規(guī)定美國環(huán)保局或州政府環(huán)保部門有權在任何時候進入產生、運輸、處理、儲存有害廢物的處置地點進行檢查。當檢查人員一旦懷疑被檢查者有違

73、反法規(guī)行為后，全國執(zhí)法調查中心將會參與下一步的調查[]。并且在所有的行政、民事、刑事行動中，美國環(huán)保局都向外公開細節(jié)。每次環(huán)保局總部和大區(qū)的新聞發(fā)布會都有報道。公眾都可以從環(huán)保局的因特網站上獲得全部消息。被懲罰的對象從個人到整個城市。</p><p>　　因此，我們可以從中學習到這幾個方面：（1）政府為環(huán)境執(zhí)法提供重組的財政支持，提供有力的人才和資金保障。（2）構建起包括環(huán)境科學家、技術支持、經濟專業(yè)學家、環(huán)境執(zhí)

74、法、律師和后勤人員等龐大的環(huán)境保護隊伍。（3）完善法律法規(guī)，構建有效的環(huán)境執(zhí)法體系，提供有力的法律支持。（4）綜合采用包括訪問、查閱記錄、取樣、觀察操作等執(zhí)法檢查的手段，將檢查的結果可用于法律行動。（5）綜合采取行政行動、民事行動、刑事行動等環(huán)境執(zhí)法手段。</p><p>　　2.4.2日本環(huán)境執(zhí)法經驗</p><p>　　為能達到有效控制公害的目標，依照《基本行政改革法》，日本環(huán)境省除繼

75、續(xù)履行環(huán)境廳原有的職責包括制定空氣、水和土壤的污染預防條例，保護自然環(huán)境包括國家公園的管理和野生動物的保護以外，還將對固體廢棄物實行統(tǒng)一管制。[]此外，環(huán)境省還與其他省一起共同管理某些領域的事務，如促進廢物循環(huán)利用、二氧化碳排放規(guī)定、保護臭氧層、防止海洋污染、化學品生產和檢驗條例、環(huán)境輻射的監(jiān)測、通過污水處理系統(tǒng)處理廢水、河流和湖泊的保護、森林和綠地的保護等。而我們可以從中學習到這幾個方面：</p><p>　　

76、（1）改革臃腫的環(huán)境執(zhí)法部門，精簡機構，將環(huán)境廳單獨升格為環(huán)境省。內閣府還設置了綜合科學技術會議，與經濟財政咨詢會議、中央防災等其他3個會議一道，作為跨省廳橫向性政策的綜合協(xié)調機構。</p><p>　?。?）建立完善的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，并在國家環(huán)境監(jiān)測中心下設若干個監(jiān)測站，負責監(jiān)測居民區(qū)大氣污染狀況、機動車廢氣排放、水質等，此外全國大部分重點企業(yè)還安裝了自動監(jiān)測系統(tǒng)，形成了遍布全國的環(huán)境監(jiān)測網。</p>

77、<p>　?。?）國家在環(huán)境法的實施中，加強依靠地方自治團體作用比重。強調地方民間團體的監(jiān)督地位，把項目計劃和環(huán)境影響報告書公布于眾，接受公眾的監(jiān)督。</p><p>　?。?）綜合采用罰款制度、污染者付費和財政補貼等多種經濟政策和經濟手段。</p><p>　　第三章 廣州白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法現狀和困境分析</p><p>　　3.1廣州白云區(qū)基層環(huán)

78、境執(zhí)法組織框架</p><p>　　廣州市保安全環(huán)境保護和水務局下設13個直屬機構，可以概況為四個主要機構，分別為廣州白云區(qū)環(huán)保和水政監(jiān)察大隊、廣州白云區(qū)水環(huán)境保護辦公室、廣州白云區(qū)排水管理處和廣州白云區(qū)環(huán)境保護和水務局各管理所。</p><p>　　圖3-1 白云群環(huán)境執(zhí)法組織基本框架圖</p><p>　?。?）廣州白云區(qū)環(huán)保和水政監(jiān)察大隊。其主要職能是依照

79、有關環(huán)保法律法規(guī)對轄區(qū)內排污單位和個人污染物排放情況進行檢查監(jiān)督；對排污單位污染防治設施運轉情況、建設項目“三同時”執(zhí)行情況、限期治理完成情況進行檢查；負責對環(huán)境污染事故、環(huán)境違法行為進行調查、取證，并提出處罰建議；依照有關法律法規(guī)組織征收排污費和超標排污費；負責排污口規(guī)范化管理工作；負責對違反水土保持、水資源管理、河道管理等行為的監(jiān)察。</p><p>　?。?）廣州白云區(qū)水環(huán)境保護辦公室。其職能統(tǒng)籌全區(qū)水污染

80、防治工作，承擔全區(qū)水環(huán)境綜合治理的指導、協(xié)調、監(jiān)督工作；承擔跨界河流水源達標管理工作；承擔全區(qū)飲用水源保護的監(jiān)督管理工作。</p><p>　　（3）廣州白云區(qū)排水管理處。其職能是貫徹執(zhí)行排水監(jiān)督管理方面的政策、標準及有關規(guī)范；組織編制全區(qū)排水專業(yè)規(guī)劃；負責全區(qū)污水處理費的征收管理工作，執(zhí)行運營服務費的支付標準；負責水污染治理工作；負責監(jiān)督管理全區(qū)排水設施運營企業(yè)，并對日常運營維護服務質量進行考核；負責全區(qū)排水方

81、案審查、建設項目施工方案審批、拆遷或移動排水設施等審批工作，排水設施驗收工作，以及排水許可證發(fā)放工作；指導、協(xié)調、監(jiān)督各街道排水管理工作，對違法排水行為進行查處。</p><p>　?。?）廣州白云區(qū)環(huán)境保護和水務管理所。其職能是貫徹實施國家和省、市環(huán)保法律、法規(guī)，統(tǒng)一協(xié)調轄區(qū)環(huán)境保護工作；參與制定街道環(huán)境保護規(guī)劃、污染控制和整治規(guī)劃以及其他專項規(guī)劃；根據管理權限進行環(huán)境影響審批；協(xié)助實施排污申報、排污收費制度；

82、監(jiān)督檢查轄區(qū)內排污單位的污染物排放情況；監(jiān)督落實轄區(qū)內建設項目污染防治設施；參與污染防治設施的驗收；負責對轄區(qū)內投訴、糾紛進行調查，依照權限進行處理；組織開展環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)?？茖W知識的宣傳教育。</p><p>　　3.2基層環(huán)境執(zhí)法現狀及存在的問題</p><p>　　由于我國環(huán)境保護意識整體的薄弱以及環(huán)境保護相關法律法律及監(jiān)管體制的不完善，這種大環(huán)境的不足，使得白云區(qū)在基層環(huán)境執(zhí)法上

83、依然存在著很多明顯的不足。主要表現在以下幾個方面：</p><p>　　3.2.1基層環(huán)保執(zhí)法手段落后且成效不明顯

84、

85、 </p><p>　　首先，基層環(huán)境執(zhí)法人員在對環(huán)境污染現場沒有實際即時的處置權。通常在基層執(zhí)法人員發(fā)現企業(yè)存在事實環(huán)境污染時，按照我國環(huán)境執(zhí)法的流程規(guī)定，工作人員只有先對污染企業(yè)進行批評教育并以下達

86、整改通知書的方式要求污染企業(yè)限期整改。如果污染企業(yè)沒有按時或按要求進行整改，那么環(huán)境執(zhí)法人員必須向政府部門申請行政處罰，得到允許后才能立案并下達行政處罰告知；如果這種手段還無法保證污染企業(yè)進行環(huán)境整治，那么執(zhí)法人員就需要向地方法院等司法機關申請對其進行行政處罰決定，而這一過程又需要一系列繁瑣的程序，環(huán)境執(zhí)法人員的時間和精力都無法承受，造成最終基層環(huán)境執(zhí)法效率異常低下，甚至很多基層環(huán)境執(zhí)法人員不愿意經歷如此繁瑣的程序而對基層實際環(huán)境問題或

87、行為視而不見或刻意減輕處罰。</p><p>　　其次，由于白云區(qū)內大部分基層環(huán)境執(zhí)法部門每年區(qū)政府財政撥付的經費十分有限，導致環(huán)境執(zhí)法過程中必須以來的環(huán)境檢測設備等技術配套設施不夠先進，無法準確、科學、全面的對執(zhí)法人員采集的污染樣本進行技術鑒定，得不出準確的相關監(jiān)測數據，最終使得執(zhí)法人員因沒有確切的數據支持而無法有效的展開工作；再者，由于環(huán)境執(zhí)法必須以來環(huán)境監(jiān)測方面的專業(yè)技術。而在實際基層環(huán)境執(zhí)法隊伍中，由于福

88、利待遇等方面的限制，導致很多相關專業(yè)技術人員不愿加入到環(huán)境執(zhí)法隊伍中去，進而導致基層環(huán)境執(zhí)法人員在環(huán)境監(jiān)測技術方面的能力嚴重不足，無法滿足實際工作需要。</p><p>　　最后一點則是由于目前很多基層政府、企業(yè)及群眾對于環(huán)境保護的意識不夠，片面的追求眼前利益的增長和獲取，而使得每年區(qū)政府財政預算中劃撥給環(huán)境執(zhí)法部門的部門經費太少。而執(zhí)法人員的工資待遇也相較于其它部門要低、同時由于目前深圳已經取消了過去由環(huán)保部門

89、征收“排污費”的權利，變更為統(tǒng)一有政府財政撥款來支付基層環(huán)境執(zhí)法人員的工資，這就造成了環(huán)境執(zhí)法部門的“外快”變少，為了獲得更多的私利，這就給污染企業(yè)為了逃避處罰而賄賂基層執(zhí)法人員滋生了不法土壤。</p><p>　　3.2.2企業(yè)環(huán)保意識和行為有待進一步增強</p><p>　　白云區(qū)積極響應市環(huán)保局和國家環(huán)境保護的號召，制定了廣州市白云區(qū)環(huán)保機構的“十二五”環(huán)境規(guī)劃，在實施期間取得了一定

90、的成果?？傮w來說，目前全區(qū)企業(yè)整體環(huán)保意識已經有了明顯的提高，污染環(huán)境的行為也得到了一定的遏制。具體來說，一是部分企業(yè)已經主動的承擔其環(huán)境保護和行業(yè)內自我監(jiān)督的職責和義務，并對企業(yè)生產所產生的污染問題主動進行治理，也給其它企業(yè)樹立了一個良好的學習典范；二是企業(yè)積極響應區(qū)環(huán)保部門“十二五”環(huán)境規(guī)劃思想要求，主動引進污水處理設備，同時積極改善企業(yè)生產環(huán)境及技術升級，從污染源頭降低環(huán)境污染的范圍和程度；三是根據市環(huán)保局及區(qū)環(huán)保部門的統(tǒng)一規(guī)劃部

91、署，區(qū)基層政府及基層環(huán)保相關單位出臺了一系列的環(huán)境治污的鼓勵政策，并加強了對區(qū)內環(huán)境污染企業(yè)的懲罰力度，有效的緩解了污染企業(yè)“不愿治污、治不起污”的現狀矛盾。但這一切與政府的要求和民眾的環(huán)保愿望還有一定的差距，還在企業(yè)進一步增加環(huán)增保護意識，增加環(huán)保投資，努力減輕企業(yè)在生產過程中對周邊環(huán)境的影響。</p><p>　　3.2.3環(huán)境監(jiān)管粗放，大量的環(huán)境問題監(jiān)管缺失</p><p>　　隨著

92、我國近年來高新技術的快速發(fā)展及創(chuàng)新，國內企業(yè)紛紛面臨并完成了產業(yè)結構調整，而伴隨著企業(yè)經營生產所產生的環(huán)境污染問題，特別是其中排污染物種類的復雜化以及偷排減排的手段越來越隱蔽，導致了環(huán)境執(zhí)法面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)。在這種發(fā)展環(huán)境背景下，白云安區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法過程中，一方面受地方政府經濟收入水平的限制、部門相關環(huán)境監(jiān)測技術及設備的落后以及執(zhí)法人員綜合素質的普遍低下等原因導致目前基層環(huán)境執(zhí)法工作及監(jiān)管仍具有明顯的粗放性，大量環(huán)境問題監(jiān)管缺失。

93、就基層環(huán)境執(zhí)法的主體來說，作為環(huán)境執(zhí)法的主導者及實際執(zhí)行者，在履行環(huán)境保護等職權時主要還是用過行政處罰管理的形式對轄區(qū)內的環(huán)境問題進行粗放式管理，缺乏強有力的強制措施及權力；同時由于大多環(huán)境問題涉及的范圍比較廣而且雜，加之基層環(huán)境執(zhí)法人員的嚴重缺失，導致基層環(huán)境執(zhí)法往往顧此失彼。而且目前很多基層環(huán)境執(zhí)法部門缺乏現代環(huán)境保護的意識，在實施環(huán)境監(jiān)管時，將監(jiān)管重點放到傳統(tǒng)的對水、氣污染物的控制監(jiān)管上，而忽略了鼓勵廢物、醫(yī)療廢物、放射性污染、噪

94、音污染等方面的有力監(jiān)管。同時基層環(huán)保部門大多主要針對工業(yè)企業(yè)進行監(jiān)管，對于學校、醫(yī)院、餐飲、超市、建筑施工業(yè)等帶來的</p><p>　　3.2.4以調代罰、以費代罰現象嚴重</p><p>　　上文中我們已經提到，根據我國環(huán)境保護法等相關規(guī)定，環(huán)境行政執(zhí)法部門對于轄區(qū)內的環(huán)境問題具有行政處罰的權力，同時負有解決環(huán)境污染糾紛的義務。但是在實際基層環(huán)境執(zhí)法中，以調代罰、以費代罰現象依然十分嚴

95、重。在實際處理污染糾紛過程中，有些基層環(huán)保部門的執(zhí)法人員為了盡快的解決糾紛，避免正常繁瑣漫長的常規(guī)處理流程，往往選擇讓涉事企業(yè)私下進行調解，而對造成環(huán)境污染的企業(yè)這種違法行為視而不見，不去追究其行政責任，放棄行政處罰權。這樣就造成了雖然環(huán)境糾紛暫時被解決，但是造成的環(huán)境問題及責任都沒有得到有效的改變。究其原因是因為基層環(huán)境執(zhí)法人員認為按照正常的執(zhí)法流程，行政處罰的程序辦案太多繁瑣，且效果不打，也容易受到地方行政的過分干預，最后甚至可能不

96、了了之。而通過協(xié)商的方式，只需要對違法企業(yè)收取一定的排污費來沖抵行政罰款，不僅提高了環(huán)境問題處理的效率，同時還為部門增加了收入。要知道目前深圳環(huán)境保護部門的工資都是有地方財政統(tǒng)一劃撥的，部門經費太少，基層人員的經濟收入就比較低。所以很多基層環(huán)保部門都樂意采用這種“以費養(yǎng)人，以費代罰”的方式來處理環(huán)境問題。而這種以調代罰、以費代罰的現象也滋生了基層腐敗行為的發(fā)生，</p><p>　　3.2.5行政干預過多且執(zhí)法力

97、度嚴重不足</p><p>　　受地方保護主義等因素的影響，目前廣州區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法過程中受到區(qū)政府其他行政部門及領導等方面的行政干預還比較嚴重，同時由于相關法律體制機制的不健全導致實際執(zhí)法力度嚴重不足。具體來說，一方面長期以來區(qū)以下基層政府領導環(huán)境保護意識缺乏，一味的追求政績和GDP的增長，對環(huán)境保護工作重視程度不夠，甚至以犧牲環(huán)境為代價來換取短期內經濟的快速增長，嚴重損害了當地的生態(tài)環(huán)境，給人們的生活環(huán)境以及后

98、代子孫的生存環(huán)境都造成了很大的傷害。而且有些基層政府領導班子為了實現經濟的增長，取消或簡化建設項目審批手續(xù)，不執(zhí)行或抵制環(huán)境法律制度，要環(huán)境行政機關讓權、放權。甚至有的分管行政領導直接在項目審批書上批示，要求環(huán)境行政機關蓋章，嚴重干擾了環(huán)保執(zhí)法部門的正常工作，致使環(huán)保部門難以嚴格執(zhí)法。另一方面，由于地方保護主義的存在，使得進駐寶安區(qū)的污染企業(yè)對企業(yè)污染問題有恃無恐，輕視環(huán)境保護法律法規(guī)的約束，甚至有些企業(yè)公然違法環(huán)境保護法，認為只要罰點

99、錢就沒事了。同時由于基層執(zhí)法部門主要靠地方財政支持，為了保住“鐵飯碗”，在實際環(huán)境執(zhí)法處罰中執(zhí)行力和處罰度不足，大多進行批評教育就結束了[]。而一些基層環(huán)保執(zhí)法部門，在執(zhí)法中普</p><p>　　3.2.6基層環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)知識及綜合素質不高</p><p>　　目前廣州基層環(huán)境執(zhí)法問題中還普遍存在著環(huán)境執(zhí)法人員專業(yè)技術不強，綜合素質不高的問題。上述可知，環(huán)境執(zhí)法主要依靠先進的環(huán)境監(jiān)測

100、技術。因此，這也就要求了基層環(huán)境執(zhí)法人員不僅需要熟知我國目前現行的環(huán)境保護法等相關法律法規(guī)，而且還需要擁有一定的專業(yè)技術技以及專業(yè)科學知識。但是目前由于大部分環(huán)境執(zhí)法人員都是在基層單位，福利待遇相對較低，無法對專業(yè)技術人才形成吸引力；同時根據市事業(yè)編制及公務員招聘制度，基層環(huán)境執(zhí)法人員的引進相對條件和專業(yè)要求都比較低，久而久之也就使得全市基層環(huán)境執(zhí)法隊伍的整體綜合素質不高，加上基層環(huán)保部門經費預算不足，無法對在職的工作人員進行有效的技能

101、再培訓，導致長期基層執(zhí)法人員的綜合素質和服務意識不強，造成執(zhí)法行為不規(guī)范，不按法定程序落實工作的現行普遍存在。比如以行政機關的決定、命令、通知等規(guī)范性文件代替行政處罰決定;“三分離制度”沒有落實，違法案件的調查取證人、審查人和處罰人沒有分開等，由此引發(fā)的行政復議、行政訴訟已屢見不鮮。以情代法、以權代法等現象嚴重[]。</p><p>　　3.3白云區(qū)基層環(huán)境執(zhí)法存在問題的原因分析</p><p

102、>　　3.3.1法律體系不完善</p><p>　?。?）環(huán)保法律法規(guī)眾多，情況處置成都復雜</p><p>　　當前，我區(qū)環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法主要依靠人工的常規(guī)方法。要做好環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，就要求執(zhí)法隊員要了解企業(yè)的產生、發(fā)展、消亡的全過程，要對每一個環(huán)境監(jiān)測數據、每一次現場檢查情況、每一條環(huán)境法律法規(guī)了如指掌。然而這種通過傳統(tǒng)模式了解相關信息的方法，使得基層環(huán)境執(zhí)法人員不得不面對文山書海

103、的企業(yè)檔案、不斷更新的法律文書，工作效率大打折扣；同時相關信息的不對等，使得不同層級的環(huán)境監(jiān)察部門對同一問題重復檢查的情況時有發(fā)生，既浪費了大量的行政成本，也使部門權威受到質疑。</p><p>　　對于環(huán)境監(jiān)察水平、監(jiān)管力度來說，基層執(zhí)法人員個人工作經驗、專業(yè)水平和責任心，認知的差異以及能力的不平衡等因素都嚴重制約著環(huán)境監(jiān)察隊伍整體水平的提升。而前不久，我國最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關于辦理環(huán)境污染刑事

104、案件適用法律若干問題的解釋》，針對辦理環(huán)境污染刑事案件取證難、鑒定難、認定難等問題，對有關環(huán)境污染犯罪的定罪量刑標準作出了新的規(guī)定，對環(huán)?，F場執(zhí)法取證和證據鑒定提出了更高要求。</p><p>　?。?）法律責任不嚴格</p><p>　　我國的環(huán)境立法一向具有重行政管理、輕市場機制的特征。政府行政手段具有便捷、高效、直接的優(yōu)勢，是國家開展環(huán)境監(jiān)管的必要手段。相較于以產權交易為基礎的市場機

105、制手段，通過行政手段治理環(huán)境問題的成本支出往往較大，且行政手段易存在執(zhí)法信息獲取困難和不可避免存在“人情執(zhí)法、關系執(zhí)法”等問題。在地方環(huán)保部門難以擺脫地方經濟發(fā)展利益束縛的前提下，僅依靠行政手段規(guī)制環(huán)境問題存在著明顯的先天不足。以往我國的環(huán)境法律法規(guī)在法律責任部分的規(guī)定都是比較“羸弱”的，集中體現為法律不愿對污染企業(yè)施加嚴厲的處罰措施[]。同時在經濟發(fā)展的強勢大背景下，立法者總是不自覺地為企業(yè)的生存發(fā)展擔憂，怕嚴厲的處罰措施會影響企業(yè)的