國有資產產權：中央與地方關系研究.pdf

1、黨的十六大明確提出，改革國有資產管理體制是深化經濟體制改革的重大任務，要在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要通過制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，權力、義務和責任相統(tǒng)一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。在這一體制背景下，研究中央和地方之間國有資產產權關系就具有重要的理論和現(xiàn)實意義。 本文分為五章：一、導言；二、國有資產中央與地方產權關系的基本理論；

2、三、我國中央與地方國有資產產權關系沿革與現(xiàn)狀；四、經驗與啟示：中央與地方國有資產產權關系案例研究；五、中央與地方國有資產產權關系改革的政策建議。論文的主要內容如下： 通過對江西銅業(yè)、江西鎢業(yè)和昌河汽車股份有限公司這三個典型的企業(yè)進行實地調研，本文對中央和地方之間國有產權關系中存在的問題進行了概括，主要包括中央與地方國有產權之間的流動機制不健全，中央與地方政府產權主體的利益沖突以及產權劃分不合理等問題。這些問題的存在將會增加中央與

3、地方國有資產產權的交易成本、降低國有產權效率并降低中央與地方國有產權關系同市場經濟體制的兼容性。 根據馬克思產權理論中的制度變遷理論、生產力評價標準，西方產權理論中的交易費用理論、契約理論、企業(yè)控制權和索取權理論以及政府職能理論，合理的國有產權制度安排應該符合以下幾個要求： 1、產權主體必須明確，產權邊界必須清晰，這就要求必須明確要有人或機構負責行使產權。 2、產權必須能自由流動。這就要求產權主體必須多元化，沒有

4、多元化的產權主體，就無法進行產權交易，市場機制也無法有效運轉起來。 3、企業(yè)內部的產權結構安排必須合理，并形成完善的法人治理結構。 4、產權必須受到相應法律的保護，交易必須受到法律的維護。 5、產權的組合及其結構的演變必須有利于企業(yè)經濟效率的提高。 結合上述的理論結論，本文認為，中央與地方國有產權關系中所存在的問題是由于公有產權制度不完善和相關的制度改革滯后造成的。具體說來，主要包括中央與地方政府的權責設

5、置不合理，財稅制度不完善，社會保障體制改革滯后以及中央與地方國有產權利益協(xié)調機制缺失等原因。 在對中央和地方之間國有資產產權關系的歷史沿革、現(xiàn)狀、國有資產管理理論分析以及案例研究的基礎上，本文提出了中央與地方之間國有資產產權關系改革的目標、原則和總體思路。 中央和地方產權關系改革的目標：建立中央和地方國有資產邊界合理、中央和地方政府的權責明確并與市場經濟體制相兼容的協(xié)調共生發(fā)展關系。為確保這一目標的實現(xiàn)，在改革過程中需要

6、遵循以下原則：國有資本總體效益最大化原則，兼顧中央和地方利益的原則，國有資本出資人市場平等原則。 中央和地方之間國有資產產權關系改革的總體思路： 1、建立健全現(xiàn)代國有產權制度。產權理論和我國的改革實踐都已表明，健全的產權制度是市場有效配置資源的基礎，建立與現(xiàn)代市場經濟相適應的國有產權制度是經濟體制改革不可回避的問題。改革國有產權制度，就是要清晰產權，界定產權邊界和產權主體的權利與義務關系，消除原來模糊不清的狀態(tài)，建立起有

7、利于社會資源優(yōu)化配置的財產約束機制。當前我國經濟體制改革和經濟運行中出現(xiàn)的若干突出問題，都直接或間接與這方面的改革滯后有關。因此，只有通過構建新型國有資產管理體系、完善現(xiàn)代國有產權制度，才能夠在國有企業(yè)內部建立現(xiàn)代企業(yè)制度，這是理順中央和地方國有產權關系的基礎。 2、明晰界定中央和地方國有資產邊界。根據黨的十六屆三中全會的精神，關系國民經濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎設施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責，

8、其它國有資產由地方政府代表國家履行出資人職責。由于中央和地方國有企業(yè)改革還沒有完成，特別是中央企業(yè)存在產業(yè)布局分散和內部效率低下等問題，還處于改制和重組階段。中央國有資本涉足的領域必將收縮和精簡，實現(xiàn)中央國有資本對國民經濟的“控制力、影響力和帶動力”的落腳點在于中央企業(yè)的合理產業(yè)布局，也就是要確定中央企業(yè)進入的經濟領域并明確在這些領域的進入深度。在中央企業(yè)重組過程中必然會發(fā)生中央和地方產權關系的調整，這是我國國有經濟布局調整的重要內容，

9、也是完善國有資產管理體制的途徑。中央和地方國有資產調整是雙向的，即中央國有資產轉化為地方國有資產形態(tài)或者地方國有資產轉換為中央資產，其中以前者為主，轉換途徑包括行政劃撥和市場交易。 3、確立中央政府對國有資產的權利和義務。在“國家統(tǒng)一所有，分別行使產權，專門機構監(jiān)管，授權委托經營”的國有資產管理體制框架下，中央政府履行中央國有資產出資人職責，對所轄國有資產具有收益、處置和考核等項管理職權。當前，國務院國資委監(jiān)管重要中央企業(yè)，對部

10、分大型企業(yè)和企業(yè)集團進行授權經營。因此，中央政府對于國有資產的權利和義務主要表現(xiàn)為進一步提高國有資產的代理效率、促進中央企業(yè)重組和理順經營性資產與非經營性資產的轉換途徑。同時，國務院還代表國家統(tǒng)一行使國有資產的終極所有權。 4、明確地方政府對國有資產的權利和義務。新的國有資產管理體制確立了地方政府投資主體的地位，擴大了其配置資源的范圍和權力，刺激了地方政府管理國有資產的積極性，有利于推動地方國有資產戰(zhàn)略布局的合理化，促進國有資產

11、形態(tài)的多樣化和提高國有資產的效率。但是，由于地方政府承擔發(fā)展地方經濟和確保社會穩(wěn)定等職能，其出資人代表身份與行政職能的矛盾很難避免。地方政府的出資人權利現(xiàn)在仍然不同程度地被計劃發(fā)展部門、財政部門、組織人事部門以及行政主管部門分割占有。因此，明確地方國有資產監(jiān)督管理機構的職責，圍繞如何更好地履行出資人職責來設置內部機構，理順監(jiān)管機構和相關政府部門的關系，從而有效地促進地方政府的行政職能和出資人職責的分離，有利于深化地方國有資產管理體制改革

12、，促進中央和地方國有產權關系的協(xié)調發(fā)展。 5、促進中央和地方國有產權的流動。中央和地方國有產權流動是調整國有經濟布局和完善國有公司治理結構的必然要求，流動形式包括行政劃撥和市場機制。當前的國有產權流動還主要發(fā)生在中央企業(yè)之間，以行政劃撥為主，但是隨著中央企業(yè)重組的進一步深入，中央和地方國有產權之間的流動將更加普遍。因此，促進國有企業(yè)股份制改造和完善公司治理結構相結合，加快股權分置改革，探索地方國有資產參與中央企業(yè)重組的形式，建立

13、中央與地方產權流動的利益協(xié)調機制，對于解決國有企業(yè)的內部機制問題，促進中央和地方國有產權的流動具有重要意義。 6、實現(xiàn)“分級所有”是中央和地方產權關系改革的最終目標。我國現(xiàn)行的國有資產管理體制遵循的原則是“國家所有、分級履行出資人職責”，單從經濟的角度考慮，建立“分級履行出資人職責”體制的主要目的是為了使得上級政府（尤其是中央政府）有一定程度的行動靈活性，從而增加其調控的能力。然而這種體制還是可能影響下級政府行使出資人職責的積極

14、性。因此，從產權和管理體制效率的角度考慮，可以在制度和經濟條件允許的情況下，實現(xiàn)中央和地方國有資產“分級所有”的改革目標，即中央和地方政府是市場意義上完全平等的國有資產產權主體。 本文著重就中央和地方之間國有資產產權關系進行深入研究，研究成果具有較大的理論價值和實踐意義，從理論價值上看，以促進中央和地方之間國有資產產權關系改革為出發(fā)點，綜合產權理論、委托—代理理論、國有資產管理理論、政府職能理論，分析中央和地方國有資產產權關系中