北洋政府時期預算權的憲法配置

1、內(nèi)容摘要 內(nèi)容摘要：北洋政府時期中央政府與議會在預算權方面的博弈，為探討憲法如 何恰當配置預算權提供極佳切入點。預算權的憲法配置及其實踐折射出當時立法與行政機構的相互關系和地位，也揭示出憲政發(fā)展狀況與阻力之所在。整體 而言，當時預算權的憲法配置處于失范狀況，原因在于憲法秩序不能有效建立，憲法對預算權配置不合理，國會立法遲延以及當時政治斗爭極端化，缺乏 將妥協(xié)作為政治的必然組成部分。這些經(jīng)驗教訓給當代中國帶來的啟示是：實現(xiàn)有效預算的前提在

2、于“民主”和“權力制衡”，建立獨立于政府的審計機構，立法機關向獨立化、專職化和民選化轉(zhuǎn)變以及培育憲政社會的基礎。 關鍵詞 關鍵詞：預算權 議會 憲法 北洋政府時期一、引言縱觀世界憲法發(fā)展史，憲法與財政權特別是預算權關系密切，蓋因預算關系著作為憲政核心機關──議會的至高權力，關系著行政權力的行使與人民權利的保障，故法治國家的憲法都對其十分重視。預算權力與立法、行政機關都有密切關系，因此立法機構與行政機構難免有競相控制預算權的傾向。不

3、過，預算和預算權在近代中國是個新鮮事物。在長達幾千年的中國歷史中，并無“預算”這一稱謂，皇室掌控財政大權，不受任何機關制約，無需向任何人報告。學者認為，直到 1875 年，“預算”一詞才終于出現(xiàn)，遲至清末新政立憲，預算才真實地出現(xiàn)在了國家的權力運行中。自清末到新中國成立前，預算權的發(fā)展在中國歷經(jīng)了三個主要歷史時期：清政府時期、北洋政府時期、南京國民政府時期。這三個時代都有預算案，憲法性文件中也都有關于預算權的規(guī)定。其中，北洋政府時期的預

4、算權尤值得關注。一方面，這一時期憲政草創(chuàng)，議會和政府都爭相在“紙面上”（即憲法文本）擴張其權力邊界，且預算實踐也剛剛起步，在這一時期的憲法性文件中，既出現(xiàn)過立法主導的局面，也曾有過行政總攬的情形，甚至還有幾乎呈現(xiàn)權力真空的狀態(tài)，這些嘗試雖然都未竟成功，但這些豐富多彩的憲政探索卻為討論怎樣的預算權配置更為合理、更適合中國提供了比其他任何時期都更豐富的經(jīng)驗；另一方面，清末資政院是個沒有獨立地位的“準議會”，南京國民政府時期的立法院近似國民黨

5、中央執(zhí)行委員會及國民政府之下的“辦事機構”，當時的預算權已經(jīng)隨同其他國家權力一并被“黨化”。依據(jù)當時憲法和預算章程，預算審議權雖操于立法會，但歲入及歲出的總概算書既須先經(jīng)中央執(zhí)行委員會政治會議的核定，立法會的決議事實上仍只是一種不甚重要的形式。上述兩個時代中的代議機關均缺乏獨立的法律地位。比較之下，北洋政府時期是真正行使過議會獨立財政權的階段。檢視當代中國預算方面的現(xiàn)狀，似與北洋政府時期存在某些相似之處：一方面，立法特別是憲法中對預算權

6、分配的規(guī)定不甚明了，現(xiàn)行的研究重點在于論述各國對于預算案期限的規(guī)定以及預算經(jīng)費的支付問題，對預算權其他內(nèi)容則沒有論述或一掠而過，對民國北洋政府時期的預算權的憲法配置和實踐更是所論甚少。值得一提的是，中國政法大學 2005 級畢業(yè)生韓曉潔的碩士畢業(yè)論文《中國近代預算法初探》一文，為我們所知文獻中與本文研究最為相近的論著。其內(nèi)容主要是系統(tǒng)性的敘述了預算法的概念、中國古代“類預算”制度、中國近代預算法產(chǎn)生的背景和近代預算法產(chǎn)生發(fā)展過程以及對現(xiàn)

7、代的借鑒意義。內(nèi)容比較詳細，特別是其最后一部分對現(xiàn)代的借鑒意義對我們頗有啟發(fā)。但其研究的重點主要放在了預算法而非預算權及其憲法配置，雖以 3 頁的篇幅述及北洋時期憲法的相關規(guī)定，介紹仍簡略，一方面沒有言及制憲的過程，另一方面也沒有對立法與行政二者在此問題上的博弈進行介紹。此外，我國現(xiàn)在通行的財政及預算法方面的教材，其在介紹我國預算法律史時，對于民國初期的預算權問題多語焉不詳或干脆未曾提及。綜上所述，北洋政府時期的憲法史雖為憲法學與法史學

8、者關注，但尚未有專門、系統(tǒng)地論及預算權的論著。民國初期有四部重要的憲法性文件，其中有關預算權的規(guī)定內(nèi)容各有不同，有的部分甚至大相徑庭，其前后演進過程反映了立法機構與行政機構對預算權力的爭奪和相互間在制憲上的博弈與力量消長。一如學者指出，就“政體”而言，民初制憲爭議最大的問題，是關于立法權與行政權的平衡。通過分析中央立法機構與行政機構的爭論，對探討當時預算權的憲法配置與實踐提供了重要視角。因此，我們希望基于對北洋政府時期國會會議和制憲會議

9、的第一手史料，以當時議會與中央政府的博弈為切入點，觀察二者對預算權的爭奪，研究和評析當時有關預算權力的憲法配置及相應議會實踐，以期揭示憲法文本以及憲法實踐的關鍵問題與具體細節(jié)，試圖找出導致這些制度設計變化的主要因素以及這一時期預算權配置存在的重大缺陷，此研究或?qū)槲覈F(xiàn)階段預算監(jiān)督制度的構建與完善提供有益參考。目前，涉及近代預算問題的史料大體分為如下兩類：一為憲法性文件匯編，主要有吳宗慈編《中華民國憲法史》（前后篇），岑德彰編《中華民國

10、憲法史料》，王景濂、唐乃霈編《中華民國法統(tǒng)遞嬗史》，這些書籍中收錄了民國時期各種憲法（約法）草案、議會議決法律案等，其中又以夏新華等人所編《近代中國憲政歷程：史料薈萃》最為翔實，不但囊括了上述所有內(nèi)容，還整理有諸多私擬憲草，此對于全面了解當時憲法性文件大有裨益。一為議會會議記錄，民國初年政治紛亂，憲政不穩(wěn)，各類會議眾多，故此類文件較為分散，經(jīng)整理成冊者，最重要的有二：一是李貴連主編《民國北京政府制憲史料》（共十六冊），其收錄有憲法起草委