農村雙層經營體制法律制度完善研究.pdf

1、農村雙層經營體制是我國20世紀70年代末農村改革以來所確立并至今仍在堅持實行的農村基本經營制度。盡管歷經30余年的改革發(fā)展,該體制得到了極大的鞏固和完善,并被實踐證明仍是符合農業(yè)生產特點以及適應社會主義市場經濟體制的農村基本經營制度,但亦須正視的是,其所處的內外部制度環(huán)境及所服務的核心目標均發(fā)生了深刻變化,在此背景下,農村雙層經營體制在運行中也面臨一些新的挑戰(zhàn)。對此,學界雖然予以了不同程度的關注,并且在一些問題的研究上達到了極為深入的程

2、度,但這方面的探討也還存在一些缺陷,除了以“農村雙層經營體制”為主題展開的直接特別是系統(tǒng)性研究較少外,其中尤為明顯的不足是,這些研究更多是從經濟學、歷史學和社會學等視角展開,而從法學角度進行的研究相對欠缺,尤其是從法學視角展開的系統(tǒng)性研究可謂尚付闕如。新中國成立以來的農村基本經營制度的改革主要是靠黨和國家的政策來推動的;在此過程中,法律制度供給嚴重不足,這使得我國農村基本經營制度的改革、發(fā)展和穩(wěn)定缺乏強有力的制度支持。盡管在深化農村經濟

3、體制改革的過程中,國家適時制定了一系列直接和間接涉及農村雙層經營體制的法律法規(guī),為其穩(wěn)定和完善提供了極為重要的法制保障,但不可否認的是,這方面的法律制度供給仍不同程度地存有不足。對此,雖不應抹殺政策所具有的功用,但在實行社會主義市場經濟體制和依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略的今天,更需要重視法治為農村雙層經營體制的深化改革和完善提供保障,一方面將行之有效的政策適時地上升為法律規(guī)定,另一方面根據(jù)農村社會經濟發(fā)展的要求創(chuàng)制推動農村雙

4、層經營體制改革與完善的法律制度,進而在此基礎上實現(xiàn)法律與政策的良性互動。本研究分為五個部分：
　　第一章：農村雙層經營體制的形成與確立,乃是要通過對相關歷史文獻資料,尤其是中央出臺的政策立法文件的梳理,力圖清晰地揭示出農村雙層經營體制是如何逐步形成的,以及該體制最初被正式確立時體現(xiàn)的是什么樣的制度安排。就總體而言,農村雙層經營體制乃是對我國20世紀50年代實施農業(yè)集體化以來所形成的高度統(tǒng)一經營體制尤其是人民公社體制的揚棄,并且在其

5、最初確立時體現(xiàn)的是“家庭(聯(lián)產)承包經營+集體統(tǒng)一經營”的制度架構。具體而言,一方面,農村雙層經營體制擯棄了以往具有高度集中管理特點乃至是以各種形式的農村集體(經濟)組織為單一經營主體的經營形式;另一方面,農村雙層經營體制又傳承了新中國成立以來在土地改革基礎上通過農業(yè)集體化和人民公社化運動所形成的農村基本經營制度的一些重要構成要素,如農村土地集體所有制、農村集體經濟組織等。可以說,自新中國成立以來,我國的農村基本經營制度是在一種寬泛意義

6、上的“雙層經營”格局中不斷調適的,只是由于政治、經濟等諸多因素的影響,集體統(tǒng)一經營長期占據(jù)著絕對地位,直至問題積累日深并隨著宏觀環(huán)境的變化才得以在正式層面確立起以家庭聯(lián)產承包為主,統(tǒng)分結合的雙層經營體制。
　　第二章：農村雙層經營體制確立后的制度變遷及現(xiàn)存法律問題,旨在通過對國家所出臺的相關政策立法文件的梳理和解讀,系統(tǒng)揭示農村雙層經營體制正式確立后歷經30余年的改革發(fā)展出現(xiàn)了什么樣的變化,形成了哪些較為重要的制度安排,并在此基礎

7、上對其法制建設中存在的突出問題予以揭示。就總體來看,一方面,決策層基于實際情勢的變化對農村雙層經營體制的內涵不斷予以修正,如以“家庭承包經營為基礎”取代“家庭聯(lián)產承包為主”,并形成了至今延用的正式表達,即“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”;另一方面,決策層亦充分肯定并切實支持統(tǒng)一經營方式的機制創(chuàng)新,如今在實踐中總體上形成了以農村集體經濟組織、農民專業(yè)合作經濟組織和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)為組織依托的三種較為典型

8、的統(tǒng)一經營機制。與此同時,隨著實行社會主義市場經濟體制和依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略的提出,國家逐步重視依靠法律治理農業(yè)和農村,并出臺了一系列直接和間接涉及農村雙層經營體制的立法,為其穩(wěn)定和完善提供極為重要的法治保障。不過,盡管這方面的改革及法治建設取得了巨大成就,但也還存在不少問題,如官方既有對農村雙層經營體制內涵的界定與實際情況不甚契合,尤其是統(tǒng)一經營的內涵有待拓展和予以更加正式和科學的界定;旨在落實穩(wěn)定農村土地承包關系

9、和賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權的政策進而健全家庭承包經營機制的法律制度存在不同程度的欠缺;旨在培育和促進農村集體經濟組織、農民專業(yè)合作經濟組織和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等組織發(fā)展進而健全統(tǒng)一經營機制的法律制度供給亦存在不同程度的不足。
　　第三章：農村雙層經營體制改革與完善的總體分析,旨在通過結合前兩章對農村雙層經營體制的歷史回顧、現(xiàn)狀審視,就我國當前乃至今后改革與完善農村雙層經營體制在一個較為宏觀的層面上展開分析,以期更為

10、清晰地勾勒出在探索健全該項體制以及完善相應法律制度安排時可為之努力的方向以及需要遵循的基本準則,與此同時,亦為本文后兩章的基本邏輯架構及相應闡述的展開作出鋪墊。本章的基本結論是:其一,農村雙層經營體制的內涵總體上應當界定為以家庭承包經營為基礎,并與以農業(yè)產業(yè)化經營組織或是多樣化農業(yè)生產經營組織為載體的統(tǒng)一經營相結合的雙層經營體制。這意味著:一方面,需要在堅持農村集體土地所有制的基礎上，通過完善相關立法讓農民享有長期穩(wěn)定、更加充分而有保障

11、的土地承包經營權。另一方面,健全農村統(tǒng)一經營機制及其法律制度不應狹隘地理解為僅重塑農村集體經濟組織以及完善其相關法制;培育農民專業(yè)合作經濟組織和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等多元化農業(yè)生產經營組織,進而以此為依托提高農民組織化和農業(yè)產業(yè)化、規(guī)?；潭?亦是落實農村統(tǒng)一經營機制的重要途徑。其二,農村雙層經營體制的深化改革總體上需要遵循以下三項基本原則:在尊重農民主體地位的基礎上協(xié)調農民權益與國家利益的關系;在堅持市場化導向改革的基礎上協(xié)調市場調節(jié)與

12、國家干預的關系;在重視法治的保障作用的基礎上協(xié)調法治保障與政策導向的關系。
　　第四章：農村家庭承包經營法律制度的完善,乃是從具體法律制度完善的角度對前文梳理得出的農村家庭承包經營現(xiàn)存法律問題予以回應。農村家庭承包經營的核心無疑是土地的家庭承包經營,而穩(wěn)定和完善家庭承包經營制度的關鍵又在于穩(wěn)定農村土地承包關系,賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權?；诖苏J知,本章著重分析提出可采取以下措施來完善農村家庭承包經營法律制度:進一步

13、健全有關農村土地承包期限、農村承包地調整和農村土地承包經營權繼承的法律制度以穩(wěn)定農村土地承包關系;應在予以適當規(guī)制的基礎上，允許農村土地承包經營權抵押和放寬對農村土地承包經營權轉讓的限制;通過完善農村土地承包經營權頒證及登記的基本立法、統(tǒng)一農村土地承包經營權頒證及登記機構、明確農村土地承包經營權證及登記的法律效力、完善農村土地承包經營權頒證及登記程序和健全農村土地承包經營權變更登記法律制度等,以完善農村土地承包經營權頒證及登記法律制度。

14、
　　第五章：農村統(tǒng)一經營法律制度的完善,亦是從具體法律制度完善的視角對前文所揭示的農村統(tǒng)一經營現(xiàn)存法律問題予以回應。經濟組織制度建設在農村基本經營制度建設中處于基礎性地位,是其他各項基本經營制度發(fā)揮功能的極為必要的組織載體和制度保障。有鑒于此,并結合農村統(tǒng)一經營機制的創(chuàng)新發(fā)展方向,前文選擇從農村集體經濟組織、農民專業(yè)合作經濟組織和農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等經濟組織制度建設的視角梳理了農村統(tǒng)一經營法律制度所存在的突出問題。針對這些問題,

15、本章著重分析提出了以下對策:其一,完善農村集體經濟組織立法及相關法律制度。具體而言,適時制定農村集體經濟組織的專門和基本法律,重新認識和清晰界定農村集體經濟組織的職能,以及盡快明確農村集體經濟組織的法律(法人)地位。其二,健全農民專業(yè)合作經濟組織立法及相關法律制度。一是拓補農民專業(yè)合作經濟組織形態(tài)法定化立法,重點在于明確農村專業(yè)技術協(xié)會和以農村資金互助社為代表的農村合作金融組織的法律形態(tài),并在此基礎上健全相應的法律運行機制;二是進一步完